Trong khuôn khổ buổi hội thảo tham vấn Dự thảo nghị định quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (phần kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật) ngày 31/3 – 1/4 năm 2016 tổ chức tại Đồng Tháp bởi USAID và Bộ Tư Pháp, luật sư Nguyễn Thanh Hà, chủ tịch SBLAW với tư cách là một chuyên gia độc lập, đã có bài tham luận với chủ đề Một số vấn đề về kiểm tra văn bản theo nguồn thông tin, mời Quý vị đón xem tại đây:
Đặt vấn đề
Là các phương thức cụ thể để triển khai hoạt động kiểm tra văn bản, kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin, kiểm tra văn bản theo chuyên đề, địa bàn, theo ngành, lĩnh vực đóng vai trò là hoạt động hậu kiểm, nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật sau khi được ban hành và có hiệu lực trong thực tiễn, góp phần xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.
Thực tế cho thấy, kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin có ý nghĩa quan trọng không chỉ trong công tác kiểm tra văn bản mà còn trong quản lý nhà nước. Đây được xem là một phương thức để Nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước “lắng nghe”, tiếp nhận và giải quyết phản hồi của nhân dân về chất lượng, hiệu quả quản lý nhà nước bằng pháp luật đã được thực hiện thông qua việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Ngược lại, về phía nhân dân, nó cũng là phương thức để nhân dân thực hiện quyền “dân bàn”, “dân kiểm tra” trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.
Đối với chính công tác kiểm tra văn bản, kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin giúp hoạt động này gần gũi hơn với người dân và doanh nghiệp, gần gũi hơn với từng địa phương, từng ngành đáp ứng yêu cầu, nguyện vọng của tổ chức và công dân.
I. KIỂM TRA VĂN BẢN THEO NGUỒN THÔNG TIN
1.1. Khái niệm Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật theo các nguồn thông tin
Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật theo các nguồn thông tin là cách gọi ngắn gọi của phương thức kiểm tra văn bản khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân phản ánh về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật – là một trong ba phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật – được quy định tại khoản 2 Điều 5 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật.
Nguồn thông tin phục vụ công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi là nguồn thông tin) gồm:
(i) Các phương tiện thông tin đại chúng (bao gồm: Báo in, báo nói, báo hình, báo điện tử) và cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức Việt Nam và
(ii) Phản ánh của các cơ quan, tổ chức, cá nhân (trực tiếp phản ánh hoặc gửi văn bản yêu cầu, kiến nghị qua đường bưu điện hoặc qua thư điện tử).
Nội dung thông tin được sử dụng trong hoạt động kiểm tra văn bản theo phương thức này là phản ánh về văn bản hoặc nội dung có dấu hiệu trái pháp luật của văn bản. Cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản có trách nhiệm tiếp nhận những phản ánh này, xem xét, xác định tính chính xác của thông tin và xác định văn bản gốc, chứa đựng nội dung trái pháp luật được phản ánh để thực hiện kiểm tra văn bản theo quy trình luật định.
Từ những phân tích trên kết hợp với khái niệm kiểm tra văn bản đã được phân tích tại điểm 1 của Phần này, có thể thấy, kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin là việc cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản thực hiện xem xét, đối chiếu quy định của pháp luật hoặc văn bản có dấu hiệu trái pháp luật theo phản ánh của cơ quan, tổ chức, công dân hoặc thông tin từ các phương tiện thông tin đại chúng, cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức Việt Nam với văn bản làm căn cứ pháp lý nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật, kịp thời xử lý nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật.
2.Đối tượng của hoạt động kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin
Là một phương thức của hoạt động kiểm tra văn bản, nên kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin cũng có đối tượng là các văn bản quy phạm pháp luật và văn bản có chứa quy phạm pháp luật. Điểm đặc biệt trong đối tượng kiểm tra theo phương thức này và cũng chỉ với phương thức này mới thực hiện được chính là việc kiểm tra đối với văn bản có chứa quy phạm pháp luật.
Căn nguyên của khác biệt này xuất phát từ chính bản chất của văn bản có chứa quy phạm pháp luật. Như chúng ta đều biết, văn bản có chứa quy phạm pháp luật thực chất là văn bản hành chính cá biệt nhưng lại chứa quy tắc xử sự chung. Vì là văn bản cá biệt, nên nó chỉ được phát hành đến những chủ thể cụ thể thuộc đối tượng điều chỉnh của văn bản, không được phổ biến, tuyên truyền rộng rãi và đặc biệt, không được gửi đến cơ quan có thẩm quyền kiểm tra như văn bản quy phạm pháp luật. Chính vì thế, chỉ những chủ thể này mới có đầy đủ điều kiện phát hiện được nội dung có thể là nội dung trái pháp luật của văn bản. Pháp luật về kiểm tra văn bản cho phép những chủ thể này phản ánh trực tiếp nội dung đã phát hiện tới cơ quan có thẩm quyền kiểm tra để văn bản này được thực hiện kiểm tra theo quy trình.
Ngoài ra, đối với văn bản quy phạm pháp luật, để huy động tối đa sự tham gia của nhân dân vào quá trình quản lý nhà nước, mặt khác, trong nhiều tình huống, việc kiểm tra loại văn bản này của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra không theo kịp “tốc độ” ban hành văn bản nên việc tiếp nhận thông tin kiểm tra để thực hiện đối với đối tượng này vẫn được thực hiện.
3.Đặc trưng của hoạt động kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin
Hoạt động kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin có các đặc trưng cơ bản sau:
3.1. Có sự tham gia rộng rãi của cộng đồng dân cư, các phương tiện thông tin đại chúng, cơ quan, tổ chức vào hoạt động kiểm tra văn bản: Như trên đã phân tích, hoạt động kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin được thực hiện trên cơ sở thông tin phục vụ công tác kiểm tra văn bản được một hoặc nhiều đối tượng gồm: các phương tiện thông tin đại chúng, cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp cho cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản, từ đó phát sinh hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản. Chính vì vậy, sự tham gia rộng rãi của của cộng đồng dân cư, các phương tiện thông tin đại chúng, cơ quan, tổ chức là đặc trưng cơ bản của kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin.
3.2. Có tính lợi ích, tính phức tạp, nhạy cảm: Qua theo dõi, tổng hợp những văn bản được kiểm tra, xử lý theo các nguồn thông tin cho thấy, phần lớn các văn bản được phản ánh để thực hiện kiểm tra, xử lý bằng phương thức này đều do nội dung của văn bản này đã ảnh hưởng trực tiếp tới quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể nên chính những chủ thể này phải phản ánh với cơ quan có thẩm quyền kiểm tra để thực hiện biện pháp “tự vệ”. Việc phản ánh này là một việc đúng đắn, được pháp luật ghi nhận.
Quá trình theo dõi cũng cho thấy, thông thường, các văn bản được kiểm tra theo phương thức này thường chứa đựng những nội dung ảnh hưởng tới quyền lợi của cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp và người dân, thường thuộc một trong các lĩnh vực: thuế, đất đai, phí, lệ phí, nghĩa vụ khác đối với nhà nước… Đây là nhóm văn bản nhận được sự quan tâm của dư luận toàn xã hội, vì vậy, quá trình kiểm tra luôn chịu sự tác động đa chiều, thậm chí là sức ép của dư luận; thêm nữa, có nhiều trường hợp quá trình giải quyết trước khi kiểm tra văn bản đã kéo dài gây nhiều bức xúc trong tâm lý của các chủ thể phản ánh thông tin; quá trình kiểm tra, xử lý văn bản đòi hỏi phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa các bên liên quan, đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, của cơ quan, tổ chức, cá nhân; đảm bảo các chủ trương chính sách của Nhà nước phải được thực hiện, đồng thời, lợi ích hợp pháp của đối tượng áp dụng cũng phải được đảm bảo; Thậm chí, quá trình xử lý đòi hỏi không chỉ phải đúng pháp luật mà còn phải đảm bảo tránh các phản ứng tiêu cực từ phía đối tượng chịu sự tác động của văn bản.
3.3. Xử lý phải nhanh chóng, triệt để: Kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin mang tính đại chúng, việc kiểm tra, phát hiện và xử lý kịp thời nội dung trái pháp luật của văn bản góp phần giảm bức xúc của dư luận xã hội, tạo lòng tin của cơ quan, tổ chức, công dân vào nhà nước và pháp luật. Ngoài ra, việc xử lý nhanh chóng, triệt để cũng xuất phát từ việc tham gia đông đảo của lực lượng xã hội vào hoạt động kiểm tra này, các cơ quan/người ban hành văn bản cũng chịu sức ép nhất định từ các đối tượng trên. Vì vậy, việc xử lý nhanh chóng, triệt để cũng là một yêu cầu, đặc trưng của phương thức kiểm tra văn bản này.
3.4. Có “tâm lý đám đông”: Tâm lý đám đông ở đây muốn nói đến một hiện tượng tâm lý xã hội, xảy ra đối với các đối tượng chịu sự tác động của văn bản pháp luật, các đối tượng khác, báo chí, một số phương tiện truyền thông… trước một quy phạm phạm pháp luật hay văn bản do cơ quan nhà nước ban hành. Hầu hết những đối tượng trên cùng có một cách hiểu, một cách phản ứng giống nhau. Tuy nhiên, việc này chỉ do một số người “khêu” lên, các đối tượng khác mặc dù chưa nghiên cứu kỹ lưỡng cũng đồng loạt nhất trí và có những phản ứng, thậm chí bức xúc tương tự. Thực tế cho thấy, một số văn bản đã bị xã hội phản ứng không tốt và cho rằng sai trái, tuy nhiên, khi thực hiện kiểm tra thì văn bản không có nội dung trái pháp luật, mặc dù có thể có một vài nội dung chưa hợp lý, khả thi. Vì vậy, cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản cần hết sức thận trọng khi kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin, không nên chủ quan, tin tưởng vào các “phát hiện”, các “phản ánh”… vì có thể văn bản được phản ánh không có sai phạm mà bị trở thành “tâm điểm” do tâm lý đám đông. Chỉ có thể coi đó đơn thuần là “nguồn thông tin”, chưa thể kết luận điều gì đối với nội dung của văn bản đó.
II.MỘT SỐ ĐÁNH GIÁ KẾT QUẢ KIỂM TRA VĂN BẢN THEO NGUỒN THÔNG TIN
Từ kết quả kiểm tra vản bản theo các nguồn thông tin chúng tôi có một số đánh giá như sau:
1.Ưu điểm
Về thể chế: Thể chế hiện hành về kiểm tra, xử lý văn bản có thể được đánh giá là một hệ thống thể chế khá đầy đủ, từ quy định tại Luật Ban hành văn bản đến hướng dẫn chi tiết tại các thông tư, thông tư liên tịch. Hệ thống quy định này đã đặt nền móng cho việc triển khai công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên thực tiễn. Những năm qua, để tổ chức triển khai nhiệm vụ này, hệ thống cơ quan kiểm tra văn bản đã được thành lập từ trung ương đến địa phương, đã thực hiện kiểm tra hàng vạn văn bản quy phạm pháp luật và văn bản có chứa quy phạm pháp luật, góp phần bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, công dân, góp phần xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật…
Về tổ chức, biên chế, cộng tác viên và các điều kiện bảo đảm khác: Với hệ thống tổ chức cơ quan Tư pháp từ trung ương tới địa phương và đội ngũ cộng tác viên thuộc các ngành, các lĩnh vực đã giúp triển khai hiệu quả công tác kiểm tra văn bản nói chung, kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin được toàn diện và hiệu quả.
Về kết quả kiểm tra văn bản:
Với việc kiểm tra văn bản có hệ thống, toàn diện, có chiều sâu, gắn với hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, kết quả kiểm tra, xử lý văn bản thời gian qua đã góp phần quan trọng vào việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và doanh nghiệp, được dư luận xã hội đồng tình ủng hộ, đồng thời, đã góp phần nâng cao nhận thức của các cơ quan hành chính nhà nước, làm cho các cơ quan chú trọng hơn trong việc tuân thủ kỷ luật kỷ cương trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản.
Đây là tiền đề quan trọng để hoàn thiện thể chế, xây dựng một hệ thống pháp luật minh bạch, đồng bộ, khả thi, đáp ứng được yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế trong giai đoạn hiện nay. Qua đó, công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL cũng đã tiếp tục khẳng định và góp phần nâng cao vị trí, vai trò của công tác tư pháp trong đời sống chính trị, kinh tế, xã hội của đất nước, nhất là trong điều kiện Hiến pháp (sửa đổi) và các luật về tổ chức bộ máy như Luật Tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân đã có những quy định về người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thẩm quyền và trách nhiệm đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ hoặc bãi bỏ văn bản sai trái của cơ quan hành chính cấp dưới nhưng chưa được thực hiện và Viện Kiểm sát nhân dân không còn được giao chức năng kiểm sát chung.
Kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin ngày càng phát huy và khẳng định vai trò đối với công tác hoàn thiện pháp luật cũng như bảo vệ lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân. Hiện nay, người dân và doanh nghiệp rất quan tâm đến hình thức kiểm tra văn bản này, coi đây như là một “cứu cánh”, là một “kênh” để phản ánh những vướng mắc, những dấu hiệu trái pháp luật của văn bản, là “kênh” để thông qua đó, yêu cầu cơ quan nhà nước hủy bỏ các quy định trái pháp luật nhằm khắc phục việc thực hiện những quy định trái gây ra những thiệt hại cho cá nhân hay doanh nghiệp.
2.Những tồn tại, hạn chế
Về thể chế: Thể chế về kiểm tra văn bản là một nhánh trong hệ thống thể chế về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, tuy vậy, hệ thống thể chế nhánh chưa có sự gắn kết với hệ thống văn bản pháp luật về xây dựng, hoàn thiện nói chung và đặc biệt là chưa có sự gắn kết với hệ thống pháp luật về xây dựng văn bản, về kiểm soát thủ tục hành chính và theo dõi thi hành pháp luật. Đây là những hoạt động có mối quan hệ khăng khít và chịu ảnh hưởng, tác động lẫn nhau. Chính thể chế chung như vậy đã dẫn tới một thực tế là hoạt động kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin không “tận dụng” được thông tin từ hoạt động thẩm định, hoạt động kiểm soát thủ tục hành chính và hoạt động theo dõi thi hành pháp luật.
Trong những hoạt động này, chỉ có kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động mà ở đó người có thẩm quyền kiểm tra có quyền ra thông báo, yêu cầu người, cơ quan đã ban hành văn bản xử lý văn bản hoặc nội dung trái pháp luật trong văn bản đã được thực hiện; trong khi kết thúc các hoạt động thẩm định, kiểm soát thủ tục hành chính và theo dõi thi hành pháp luật, cơ quan có thẩm quyền chỉ có thể đề nghị cơ quan, người có thẩm quyền xem xét nội dung chưa phù hợp đã được phát hiện. Do vậy, có thể nói, kiểm tra văn bản là “điều kiện bảo đảm” tính khả thi của các đề nghị đã được thực hiện khi tiến hành các hoạt động khác trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật.
Mặt khác, cũng do chưa có sự gắn kết, liên thông với các hoạt động xây dựng pháp luật, nên nội dung kiểm tra và nội dung thẩm định còn chưa phù hợp; những cách hiểu khác nhau về tính hợp pháp trong thẩm định và trong kiểm tra văn bản còn gây ra những tranh cãi không đáng có trong thực tiễn triển khai các hoạt động này.
Trong hoạt động kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin: Cần xác định rằng, đây là những phương thức kiểm tra văn bản đặc thù, kết quả của phương thức này tác động mạnh mẽ tới đời sống kinh tế – xã hội và hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Do đó, cần có quy định riêng, đặc thù, đáp ứng được yêu cầu, đặc trưng của nó, tuy vậy, quy định hiện nay chưa đáp ứng được yêu cầu này. Chẳng hạn:
Đối với kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin, các văn bản được kiểm tra theo phương thức này và phát hiện có dấu hiệu trái pháp luật thì quy trình xử lý đối với những văn bản này đòi hỏi phải được tiến hành nhanh, gọn và triệt để, đặc biệt là đối với công văn hành chính có chứa quy phạm pháp luật. Vì thế, quy trình xử lý phải nhanh hơn và hình thức xử lý phải “mạnh” hơn đối với các văn bản khác. Điều này đòi hỏi phải quy định thẩm quyền rộng hơn cho cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản nhằm nâng cao hơn nữa giá trị của thông báo kiểm tra (thậm chí có thể quy định thẩm quyền đình chỉ thi hành đối với những văn bản cá biệt có chứa quy phạm pháp luật cho Trưởng đoàn kiểm tra liên ngành).
Mặt khác, cần có quy định về quy trình tiếp nhận thông tin; cơ chế phối hợp giữa các cơ quan trong xử lý thông tin; trách nhiệm và hình thức công bố văn bản trái pháp luật đã được kiểm tra theo phương thức này; trách nhiệm cung cấp thông tin, kết quả kiểm tra, hình thức xử lý đối với những văn bản đã được phát hiện qua phương thức kiểm tra này; việc lưu trữ hồ sơ, kết quả kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin…
Ngoài ra, pháp luật hiện hành về kiểm tra, xử lý văn bản cũng chưa có quy định cụ thể vấn đề xử lý trách nhiệm của cơ quan/người ban hành văn bản trái pháp luật trong việc tự kiểm tra, xử lý văn bản do mình ban hành khi nhận được yêu cầu/phản ánh; xử lý trách nhiệm trong trường hợp không tuân thủ việc kiểm tra văn bản, gửi văn bản để kiểm tra; kiểm tra không phát hiện nội dung trái pháp luật; không kiểm tra văn bản; không xử lý văn bản trái pháp luật theo thẩm quyền; quy định cụ thể về thi đua, khen thưởng đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thành tích trong kiểm tra, xử lý văn bản, đặc biệt là thành tích trong phát hiện và kiến nghị xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật…
Về tổ chức, biên chế, đội ngũ cộng tác viên và các điều kiện bảo đảm khác: Với tổ chức chưa thống nhất giữa các Bộ (có Bộ có cán bộ chuyên trách, có Bộ có bộ phận trong tổ chức pháp chế…) hay giữa các địa phương (có nơi là phòng kiểm tra văn bản, có nơi ghép với xây dựng pháp luật, có nơi ghép với theo dõi thi hành pháp luật, có nơi ghép với tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật), số lượng biên chế còn mỏng, nhiều cán bộ trẻ, chưa có kinh nghiệm; lại thêm đội ngũ cộng tác viên hoạt động hình thức “đánh trống ghi tên”, hiệu quả hoạt động thấp; lượng kinh phí bố trí không đáp ứng yêu cầu của công tác kiểm tra văn bản nói chung chứ chưa kể đến kinh phí cho công tác kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin nói riêng gặp rất nhiều khó khăn. Cụ thể là:
Một số Bộ, ngành và địa phương bố trí biên chế làm công tác kiểm tra văn bản QPPL còn hạn chế, thậm chí có Sở Tư pháp mới chỉ bố trí được 01 công chức là công tác này (Sở Tư pháp Khánh Hòa). Có Sở Tư pháp chưa thành lập được phòng riêng làm công tác kiểm tra văn bản mà giao nhiệm vụ này cho Phòng xây dựng văn bản phụ trách (Thái Bình, Nam Đinh, Quảng Trị, Quảng Ngãi, Phú Yên, KonTum…). Nhiều Sở Tư pháp mới chỉ bố chí 02 biên chế cho làm công tác kiểm tra, theo dõi thi hành pháp luật (Điện Biên, Bắc Ninh, Bình Phước, Bắc Kạn, Hà Nam, Hà Giang, Tuyên Quang…) Trình độ chuyên môn chưa đồng đều, đặc biệt là ở cấp huyện, xã. Hầu hết các Sở, ngành chưa thành lập được phòng pháp chế theo quy định tại Nghị định số 55/2011/NĐ-CP của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chế
Các Bộ, ngành và địa phương bố trí kinh phí cho công tác này còn chưa đồng đều, ở một số nơi còn thấp; một số Bộ, ngành và địa phương (đặc biệt là cấp huyện) chưa được cấp kinh phí độc lập phục vụ công tác này gây khó khăn khi triển khai công việc, chẳng hạn như: Bộ Khoa học và công nghệ năm 2012 và 2013 không được cấp kinh phí; Bắc Ninh, Hà Nam, Nam Định… không được cấp kinh phí riêng cho công tác kiểm tra văn bản.
Hầu hết các Bộ, ngành và địa phương chưa xây dựng được hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, xử lý văn bản; việc củng cố, phát triển đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản còn nhiều hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ.
Về công tác kiểm tra văn bản:
Mặc dù kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin có ý nghĩa hết sức quan trọng và vai trò to lớn trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, ổn định đời sống xã hội, song, việc chú trọng triển khai công tác này trên thực tế còn nhiều hạn chế, bất cập. Việc triển khai kiểm tra văn bản theo các phương thức này mới chủ yếu được thực hiện tại Bộ Tư pháp; quá trình triển khai thực tiễn chưa có sự gắn kết giữa kiểm tra văn bản với thẩm định, kiểm soát thủ tục hành chính, theo dõi thi hành pháp luật, rà soát văn bản quy phạm pháp luật; chưa có sự phối hợp chặt chẽ giữa trung ương với địa phương; việc xử lý văn bản trái pháp luật đã được phát hiện còn chưa kịp thời, chưa triệt để, nhiều trường hợp còn mang tính đối phó nên các văn bản trái pháp luật này vẫn được áp dụng, dẫn đến tác động tiêu cực, thậm chí gây bức xúc trong xã hội.
Năng lực, kỹ năng nghiệp vụ của cán bộ, công chức, cộng tác viên làm công tác kiểm tra văn bản còn hạn chế nên việc tác nghiệp kiểm tra chủ yếu tập trung vào thể thức và kỹ thuật trình bày mà chưa đi sâu vào nội dung văn bản; chưa chú trọng kiểm tra những văn bản thuộc các lĩnh vực kinh tế – xã hội có nhiều bức xúc được dư luận quan tâm.
3.Nguyên nhân
3.1. Nguyên nhân khách quan:
Trong những năm gần đây, sự suy giảm của nền kinh tế thế giới đã tác động mạnh mẽ tới kinh tế trong nước, làm cho đời sống kinh tế, xã hội thay đổi, giá cả tăng trong khi thu nhập công chức không theo kịp, vì vậy, một làn sóng chảy máu chất xám từ môi trường “công” sang môi trường “tư” đã làm giảm một số lượng đáng kể cán bộ, công chức có chuyên môn nghiệp vụ vững vàng, có bề dày kinh nghiệm và khả năng làm việc chuyên môn cao;
Mặt khác, cũng do chịu ảnh hướng của kinh tế thế giới một số chủ trương, chính sách của nhà nước, của Chính phủ áp dụng cho cán bộ, công chức làm việc trong lĩnh vực này chưa có điều kiện để thực hiện (như chính sách đãi ngộ đối với công chức làm công tác pháp chế được quy định tại Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chế). Do vậy, chưa “giữ chân” được công chức giàu kinh nghiệm, giỏi chuyên môn và chưa thu hút được lực lượng lao động được đào tạo chính thống, bài bản, có năng lực, trình độ “đầu quân” cho công tác này;
Một nguyên nhân khách quan khác, (thực chất cũng là một điều tín hiệu đáng mừng, đánh tự hào cho toàn Ngành nhưng cũng đang đặt ra cho chúng ta những thách thức rất lớn, trong đó có thách thức đối với công tác kiểm tra văn bản nói chung, kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin, theo chuyên đề, địa bàn, theo ngành, lĩnh vực), thời gian gần đây, “công tác Tư pháp đã có những bước chuyển mình mạnh mẽ, đánh dấu sự phát triển vượt bậc của toàn Ngành cả về vị trí và tổ chức bộ máy”, đã được Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ giao thêm nhiều nhiệm vụ mới, quan trọng. Mặc dù đây là một tín hiệu rất đáng tự hào, song với số biên chế gần như không thay đổi, việc được giao thêm nhiều nhiệm vụ mới đã tạo thêm “gánh nặng” công việc cho từng đơn vị, từng công chức trong toàn Ngành.
Thêm nữa, với sự tin tưởng lớn lao, Quốc hội, Chính phủ, cơ quan, tổ chức, nhân dân, xã hội lại càng đặt ra những đòi, yêu cầu ngày càng cao hơn, khắt khe hơn. Chính vì vậy, yêu cầu đối với công tác tư pháp nói chung, công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nói riêng và đặc biệt là hoạt động kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin là “cây cầu nối thân thiện” giữa Nhà nước và công dân lại càng đứng trước những thách thức mới, lớn lao; đòi hỏi từng cán bộ, công chức phải không ngừng sáng tạo, nỗ lực nâng cao chất lượng, hiệu quả công việc. Thời gian qua, đội ngũ cán bộ, công chức toàn ngành đã rất nỗ lực, song đây là vấn đề có tính chất lâu dài, không thể một sớm, một chiều mà thể đáp ứng yêu cầu, đòi hỏi đó.
3.2. Nguyên nhân chủ quan:
Bên cạnh những nguyên nhân khách quan ảnh hưởng tới hiệu quả công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đã được phân tích ở trên, những tồn tại, hạn chế của công tác kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin còn xuất phát từ nguyên nhân chủ quan, nội tại của chính công tác này và đây là những nguyên nhân chính, tác động trực tiếp tới hiệu quả công tác này:
Nhận thức của một số Lãnh đạo Bộ, cơ quan ngang Bộ, Ủy ban nhân dân các cấp về vị trí, vai trò của công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nói chung và công tác kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin có lúc, có nơi còn chưa triệt để, chưa coi trọng đúng với giá trị của công tác này trong tiễn; thậm chí còn có thái độ né tránh, chưa quan tâm đầu tư con người, cơ sở vật chất, bộ máy cho công tác này;
Một nguyên nhân khác và là nguyên nhân chính đã được phân tích ở trên đó là những hạn chế trong hệ thống thể chế về kiểm tra văn bản nói chung và hạn chế trong thể chế kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin. Đây là nguyên nhân của mọi nguyên nhân.
Mặc dù đã có hệ thống thể chế từ Luật đến hệ thống quy chế nội bộ, song hệ thống thể chế này chưa đầy đủ, như: chưa có quy định đặc thù cho phương thức kiểm tra đặc thù, chưa quy định cơ chế phối hợp, trách nhiệm phối hợp, chế tài phù hợp khi không thực hiện phối hợp trong thẩm định, kiểm tra, kiểm soát thủ tục hành chính, rà soát, theo dõi thi hành pháp luật và kiểm tra văn bản, phối hợp giữa các cơ quan trung ương, phối hợp giữa trung ương và địa phương; hoặc đã có quy định nhưng chưa đủ mạnh, như: quy định về thẩm quyền xử lý, giá trị của thông báo về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, chưa quy định cụ thể trách nhiệm trách nhiệm khi không xử lý văn bản đúng thời hạn, trách nhiệm của cơ quan, người đã tham mưu ban hành văn bản trái pháp luật; chưa có cơ chế đánh giá hiệu quả hoạt động giữa các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra để tạo môi trường học hỏi lẫn nhau, đồn g thời, xem xét thi đua khen thưởng; hoặc quy định về kinh phí và các điều kiện bảo đảm chưa đáp ứng yêu cầu của công tác này…
Đây chính là nguyên nhân cơ bản, tác động tới mọi lĩnh vực. Khi khi pháp luật đã quy định rõ ràng, chế tài đủ mạnh thì mọi tồn tại, hạn chế sẽ được giải quyết, kể cả nhận thức. (Dù nhận thức chưa đạt nhưng dưới sức mạnh pháp lý, người thừa hành cũng phải làm theo và lâu dần có thể thay đổi nhận thức). Chính vì vậy, yêu cầu hoàn thiện thể chế cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nói chung, kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin, theo địa bàn, theo ngành, lĩnh vực đang được đặt ra rất bức thiết.
Nó còn cấp thiết hơn khi Hiến pháp 2013 đã có hiệu lực, những quy định về quyền con người, quyền công dân được ghi nhận ngày càng mạnh mẽ và rõ ràng hơn, các thẩm quyền về xử lý văn bản được quy định trong Hiến pháp và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các luật về tổ chức cũng đang được sửa đổi để đảm bảo phù hợp với Hiến pháp mới.
Nhiệm vụ này được đặt lên vai Bộ Tư pháp – Cơ quan giúp Chính phủ quản lý nhà nước thống nhất trên toàn quốc về công tác này. Đặc biệt, Bộ Tư pháp là cơ quan chủ trì soạn thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản hướng dẫn thi hành, đồng thời, thẩm định các Luật, Nghị định do các Bộ khác có thẩm quyền trình, do vậy Bộ Tư pháp cần có cái nhìn tổng thể để đưa những quy định đồng bộ vào những văn bản này nhằm đảm bảo tính khả thi cao nhất trong quá trình triển khai./
